Entienda el debate del Transantiago en 12 párrafos

Artículo de opinión. Por Rodrigo Quijada
4 de abril de 2018

La licitación del Transantiago fue cancelada por el entrante gobierno. ¿Fue una decisión acertada? ¿Fue puramente política? Esa es la primera vereda que deberá elegir usted en el debate. Para ello, considere esto: Si usted busca en la prensa del último año, no podrá encontrar ni un solo especialista en transporte alabando las bases de licitación o augurando que la calidad de servicio aumentaría producto de ella; tampoco ni un solo sindicato, ni una sola empresa, ni una sola organización ciudadana, ni un solo think tank. En otros lugares podrá leer el detalle de por qué, pero la esencia simplemente se reduce a que se iban a establecer contratos -por otros nuevos 10 años- casi iguales a los actuales. A menos que usted piense que hoy Transantiago es un buen sistema, eso era muy mala noticia. A favor de seguir y licitar estaba prácticamente en solitario la ex ministra y el ex subsecretario, los autores de las bases; nadie les prestó ropa. Si había alguien más feliz con la licitación, por alguna razón decidió callar. Los argumentos de las ex autoridades eran que es necesario mejorar la calidad del sistema pero lamentablemente nunca mencionaron exactamente cómo la licitación lo lograba aparte de renovar la flota. Lo que sí hay es algunos especialistas que lamentan el retraso que significa cancelar una licitación y rehacerla, especialmente porque la antigüedad y deterioro de los buses actuales llora una pronta licitación. Con la cancelación, la renovación de buses se hará igual, pero tal vez uno o dos años después. Entonces, decida usted, ¿era mejor licitar ya para renovar buses cuanto antes, aún si eso significa quedarse 10 años con los mismos contratos de hoy, o apoya usted haber pospuesto uno o dos años para apostar por contratos sustancialmente distintos?

Como sea, cancelada está la licitación. Y hay que hacer nuevas bases. Y ahí surge la otra arista, que más bien siempre debió ser la única relevante: ¿cuáles deben ser las características fundamentales de los nuevos contratos de Transantiago? Los principales puntos de debate son cinco: cómo se debe pagar a los operadores, quién debe ser dueño de buses y terminales, quién debe programar la operación, cuál debe ser el tamaño del sistema, y cuáles deben ser los resguardos ante la caída de demanda. Vamos viendo:

¿Pago por kilómetro o por pasajero?

Lo primero (y más largo de explicar): El pago. Seguro habrá escuchado usted el medio críptico debate de si hay que pagarle a las empresas por pasajero transportado o por kilómetro recorrido. ¿Qué hay detrás de esa discusión? Son los incentivos principales del negocio. Si pagas por pasajero transportado la ventaja es que el incentivo para detenerse a tomar pasajeros en paraderos es gigante, y gigante también para luchar contra la evasión porque cada evasor te duele directamente. Eso es muy bueno. Su tremenda desventaja es que además incentiva más trasbordos, mayores tiempos de espera y mayor hacinamiento. Sí, porque el costo principal de una empresa de transporte es tener vehículos circulando, por lo cual siempre quiere reducirlos al mínimo; es decir, tener servicios cortos con trasbordos entre sí en vez de largos puerta-a-puerta, y reducir la frecuencia (menos buses dando vueltas), lo cual automáticamente aumenta la espera y el hacinamiento. El óptimo financiero empresarial -especialmente con una demanda en gran parte cautiva- es mover pocos buses, cada uno ojalá atiborrado de gente que pagó su pasaje. De ahí entonces que se entiende la ventaja de pagar por kilómetro recorrido: le dices a la empresa que eso que le duele tanto, mover buses, ahora le va a gustar. El incentivo a la vena se transforma ipso facto en que la empresa ahora quiere aumentar las frecuencias, lo que se traduce en calidad: menos espera y menos hacinamiento. Pero la gran desventaja es que si pagas por kilómetro, entonces desaparece el incentivo a tomar los pasajeros… basta mover el bus por las calles para ganar plata, se suban o no los pasajeros! Y ni hablar de la evasión: no le puede importar menos. Jodida cosa: a la empresa se le ha “asegurado el negocio”.

Precisamente porque el negocio queda “asegurado”, el pago por kilómetro es especialmente gustoso para las autoridades que quieren atraer oferentes a la licitación a como dé lugar, por miedo a que quede desierta; y mientras más políticamente miedoso en quedar “en ridículo”, más te gusta ese enfoque. Por lo mismo, es también el método favorito si quieres atraer empresas internacionales pero tienes alta evasión instalada y cero credibilidad en combatirla. Claro, porque pagando por kilómetro es una manera de decirles a esos gringos que se olviden de nuestra incapacidad tercer-mundista de combatir la evasión al analizar el negocio; ese será problema netamente fiscal.

Es evidente que ambos enfoques tienen una gran ventaja y una gran desventaja. Por eso el debate es válido y verá gente inteligente a ambos lados del ring. En los hechos el debate nunca se ha podido zanjar: Durante toda la historia del Transantiago se ha usado simultáneamente ambos enfoques, pagando por pasajero y por kilómetro. Así ha sido en todos los gobiernos sin distinción de color político. Lo que ha cambiado es cuánto “pesa” cada cual. Al principio pesaba muchísimo los kilómetros; hoy (producto de negociaciones de contrato en el primer gobierno de Piñera) pesa más los pasajeros. Para los amantes del pago por pasajero, el desastre inicial del Transantiago es la demostración máxima de que el pago por kilómetro no sirve, pero obviamente esa es una simplificación mañosa con demasiadas ganas de ganar el argumento; el desastre inicial se debió a varias cosas, pero por sobre todo a la reducción desquiciada de la flota total (de 8500 a 4500 buses aprox). Importa aquí recordar que, pese al mito popular, los estudios de ingeniería del ministerio -que hoy conocemos porque salieron a la luz durante la investigación parlamentaria-, con unos pocos meses de antelación al inicio del sistema, proyectaron un desastre con todas sus letras producto de la pequeña flota, aún asumiendo que todos los buses salieran a la calle, pararan donde debían, etc. Así que no fue el tipo de pago lo que dejó la escoba. Con todo, no queda duda en todo caso que la crisis fue aún más espantosa de lo proyectado por la ingeniería -suficiente para estar a punto de derribar a la presidenta- por el bajo interés de las empresas por llevar los pasajeros, muy de acuerdo al incentivo…

Los críticos del pago por pasajero por su parte dicen que estos años (desde 2012) en que ha primado ese “piñerista” tipo de pago, no se logró que los buses paren a tomar pasajeros (la no-detención constituye hoy la queja más frecuente de los 30 mil reclamos formales que hacen los usuarios cada año; y el hecho es confirmado por las mediciones del ministerio) ni han impedido un alza de la evasión (alcanzando récords históricos incluso!), ambas cosas supuestamente sus fortalezas. Y a eso se suma por supuesto que el hacinamiento (que nunca pretendió resolver ese enfoque) persiste. O sea, si alguien creía que el pago por pasajero inducía más calidad, ya llevamos años de demostración empírica de que no es cierto. Los críticos tienen razón sin duda, pero es igualmente cierto que (a) a las empresas nunca se les dio herramientas legales para perseguir la evasión (por ley el único autorizado a bajarte de un bus, por ejemplo, sigue siendo un carabinero) así que por muy fuerte que haya sido el incentivo para luchar contra la evasión, no tenían cómo llevarlo a los hechos; (b) la fuerte carencia de choferes en Chile (confirmada con cifras preocupantes por un estudio del Ministerio) hace que las empresas no puedan remplazar a los malos elementos que no paran en los paraderos, y por ende, por muy incentivada que esté la empresa a parar a recoger pasajeros, si el chofer no tiene incentivo alguno de hacerlo y prefiere terminar pronto su vuelta sabiendo que no podrá ser despedido por hacerlo mal, no hay caso; y (c) el ministerio fuerza a las empresas a cumplir planes de operación (el número de vueltas que debe dar cada bus en cada servicio en cada período del día) que no son realmente factibles, y por lo tanto generan el incentivo perverso de saltarse paraderos para lograr las vueltas y así evitar multas por no cumplir el plan.

Así entonces decida usted en qué vereda del debate quiere ponerse, pago por kilómetros o por pasajeros. ¿Son mejorables algunos de esos dos enfoques para que la discusión no quede en eso no más? Sí, ambos son mejorables, con tecnología, cosa que sin embargo por alguna incomprensible razón, rara vez se menciona. Si instalas contadores electrónicos de pasajeros en los buses, puedes saber cuándo está hacinado y multar acordemente. (Hoy no sabemos cuándo y dónde están hacinados, por sorprendente que suene) Eso significa que puedes contrarrestar el lado más maligno del pago por pasajero. Por otra parte, si instalas unos aparatos en los paraderos y buses que se comuniquen entre sí (cosa que existe), puedes detectar si un bus se detuvo y abrió sus puertas (o no) en un paradero, lo que ayuda mucho al control del enfoque de pago por kilómetro. Transversalmente para ambos enfoques, por último, si permites que los usuarios denuncien con sus smartphones el hacinamiento o la no-detención, y cruzas esa información con los GPS (y ojalá además con alguna de las otras dos tecnologías mencionadas), puedes agarrar fehacientemente a las empresas que brindan mal servicio. En otras palabras, si las "estrellitas" funcionan con Uber o Airbnb, ¿por qué no aprovechar la misma lógica en Transantiago? Por otra parte, aparte de la tecnología, existe una clara posibilidad de mejorar los incentivos si abordas el mercado laboral de los choferes profesionales, procurando que existan muchos más de ellos para que sea competitivo (hasta ahora todo gobierno y contrato ha preferido obviar completamente el tema, implícitamente diciendo que si Chile no tiene conductores, las empresas deben dedicarse a formarlos, que sin embargo es otro negocio…)

¿Quién debe ser dueño de buses y terminales?

Segundo punto de debate del nuevo Transantiago: dueños de buses y terminales. La consultoría que contrató el ministerio el año pasado a un gigante de la ingeniería mundial hizo muy pocas recomendaciones. Entre ellas: las empresas operadores de buses no deben ser, como hoy, dueñas de los buses y los terminales, pues ello les da una ventaja en las licitaciones, y además les permiten “apernarse” en el sistema: Si lo hacen mal, no tienes cómo sacarlas de manera realista. Debe entonces existir otra empresa (o el Estado) que sea dueño de buses y terminales, de tal manera que los arriende o pase en comodato a los operadores, pero se los quita con igual facilidad cuando corresponde. Así además se puede tener concesiones de operadores más cortas que una década, que le dan mucho dinamismo al sistema (London style). Y además, si los buses no son parte de la concesión del operador, se pueden amortizar en plazos distintos que el plazo de concesión, lo que abarata los costos del sistema. No es raro entonces que estas ideas sean compartidas por muchos aquí, no solo por la consultora internacional. De hecho, en el caso de los terminales el consenso se acerca a la unanimidad (han dicho lo mismo desde la Mesa Social por un Nuevo Transantiago hasta la Sociedad Chilena de Ingeniería de Transporte, pasando por cuanto chincol y jote hay entre medio). Incluso la ex ministra estaba de acuerdo, y su único pero era que había que hacerlo muy lentamente a lo largo de años, nadie entiende muy bien por qué (aunque hay buenas razones para pensar que era solo una excusa porque no tenía plata: Hacienda no quería pagar el costo de hacerse de los terminales para licitar bien). Pero el consenso no es tan alto respecto de los buses, pues hay detractores que prefieren que sigan siendo propiedad del operador. Y con buena razón: si los buses no son del operador, entonces poco les importará cuidarlos, y su deterioro será rápido. ¿De qué lado se pone usted en esto?

¿Quién debe programar la operación?

Tercer punto de debate: quién programa la operación. ¿Cuántos buses deberían salir a trabajar en Punta Mañana en el recorrido 505 de ida? ¿A qué hora, exactamente, debería salir cada uno del terminal? Imagine tener que responder esa pregunta para los más de trescientos servicios, para cada uno de los períodos del día y la noche, y para ambas direcciones (ida y vuelta). Gigantesca pega. Eso es un Programa (o Plan) de Operación. Hay quienes dicen que la pega la debe hacer el Estado y la empresa meramente ejecutar; hay razones técnicas a favor de ese argumento, pero también su dosis de ideología, que asume que el Estado programará mejor porque tiene en su interés el bienestar de los pasajeros, mientras la empresa no. Otros dicen que quien debe programar es la empresa porque es la que conoce de verdad la calle y el negocio; y quien, si los incentivos están bien puestos, lo hará tan bien como pueda hacerse. ¿Cómo es hoy? En los contratos hasta ahora y en la licitación frustrada, el Estado tenía la manija principal. Pudiendo en la práctica sacarle toda la punta a ese lápiz con ese poder, demostrando las bondades de que sea el Estado el que planifica, hasta ahora lamentablemente no lo hizo nunca. En gran medida porque, inexplicablemente, el ministerio ni siquiera ha adquirido el software especializado necesario para hacer ese trabajo, que se usa en toda ciudad importante. Por ello estos años más bien hemos sufrido solo las desventajas de que los programas los haga el Estado: Un problema grave que se ha demostrado en la práctica y que ya mencioné es que producto del voluntarismo político el ministerio hace Planes de Operación que son imposibles de cumplir (aspira a que los buses logren mucho durante el día), y luego multa a las empresas por no cumplir… Incluso, como ya dije, es sabido que parte del problema de la no-detención en paraderos está dada por la fuerte presión de programas incumplibles, que presionan a que el bus llegue pronto al final del recorrido para salir de nuevo, en vez de detenerse a recoger pasajeros.

Como sea, no hay que perder de vista que este asunto de quién programa la operación está muy relacionada con la anterior discusión sobre cómo eliges pagarle a las empresas. Si vas a pagar por kilómetros, entonces el que debe programar, no queda otra, es el Estado (de lo contrario el empresario está decidiendo cuántos kilómetros recorrerá, que es justamente la variable por la que le pagan!). Si vas a pagar por pasajero, tienes verdadera libertad de elegir. ¿Qué propiciará el nuevo gobierno? ¿Más o menos Estado? No se confunda; la respuesta es menos obvia de lo que parece: estos contratos actuales con mucho Estado fueron creados en el anterior gobierno de Piñera… Así que, ¿usted cuál lado de ese debate elige?

¿Cuántos buses deben haber?

El cuarto punto de debate es el tamaño del sistema. En cierta forma no hay debate realmente porque el gobierno que acaba de asumir el poder ha dicho directa y abiertamente que ampliará el Metro y creará tranvías, eliminando buses. El objetivo declarado es reducir el tamaño del sistema de buses todo lo posible. Quienes opinamos distinto ya perdimos esa batalla; el debate se acabó. Pero lo que no está realmente resuelto, y que por tanto sigue en debate, es: para ese conjunto de personas que seguirá moviéndose en bus, ¿cuántos buses se requieren? “¡Los menos posibles!” dicen los más preocupados de las finanzas fiscales y la congestión. Es además la opinión de todos los automovilistas que aborrecen los buses y por nada del mundo pretenden volver a usarlos. “¡Los suficientes para no andar hacinados!” es el grito casi desesperado de los usuarios en general. Técnicamente el número de buses debe ser aquel que se calcula dada la meta de calidad de servicio que te fijaste, específicamente respecto de tiempos de espera y nivel de hacinamiento que pretendes alcanzar. Ese ejercicio matemático no se ha hecho jamás en Santiago, básicamente porque jamás se han definido metas cuantitativas (los contratos tienen indicadores pero no de calidad, pese a que a menudo las autoridades se refieren así a ellos). Más difícil es explicar por qué se han evitado como la plaga las metas cuantitativas, pero quizás sea simplemente porque definir metas cuantitativas es terrorífico para autoridades y políticos, que aparentemente no soportan la idea de potencialmente quedar en ridículo en caso de no lograrlas. ¿Qué cree usted sobre esto?

¿Cómo resguardar el negocio ante una demanda decreciente?

El último tópico de debate son los resguardos financieros. ¿Cómo entusiasmas a un empresario que se meta en un negocio cuya demanda solo se ha achicado con los años y solo se ve que se achicará más? ¿Cómo entusiasmarlos además si hay tanta gente poderosa abogando por reducir a su mínima expresión el sistema de buses (y por ende el negocio), incluido el Presidente Piñera, que lo prometió en campaña? Todos los gobiernos desde Frei en adelante han gozado y celebrado con la creciente venta de autos, y alegremente construido autopistas para facilitar la vida a los autos, que socavan la demanda por buses cada año… y no muestran intención de detenerse. Por décadas todas las autoridades se han llenado la boca del objetivo políticamente correcto de “desincentivar el uso del auto”, pero no han tomado ni una sola acción concreta para lograrlo. A esto súmele el permanente deterioro de las velocidades en la calle producto de la congestión; para todos es un desagrado, pero para un empresario de buses significa que necesita poner más buses simplemente para lograr lo mismo que ayer… Más costo para los mismos ingresos. ¡Terrible! Así que en serio: ¿se metería usted a este negocio cuando estás seguro que el efecto de la pérdida de velocidad seguirá incólume, y que además el mismo que te está contratando -el gobierno- está jugando en tu contra porque busca activamente que tu negocio se achique lo más posible? ¿Cómo flotarás como empresario de buses así? Una manera simple de resolverlo es pagar por kilómetro. Con eso te independizas bastante de la demanda, pero tienes que abordar de alguna forma la desventaja de ese tipo de pago. Otra es incorporar mecanismos “de revisión” como los que tienen los contratos actuales, en que cada cierto tiempo les subes el pago a los operadores en la medida que han perdido demanda. Pero eso sí que es la antítesis de un buen incentivo! Otras alternativas ni se mencionan. ¿Meterles tal vez “ingresos mínimos garantizados” como existen en los contratos de las autopistas? ¿Compensar con precio en igual proporción que bajan las velocidades? Este tema es sin duda el menos maduro de todo el debate. ¿Qué dice usted?

Esos son los puntos debatidos. Seguro, como yo, usted echará de menos alguna cosa. Por ahora, asegúrese de tomar bando en cada uno de aquellos, para que cuando el gobierno a su vez lo haga y lo diga, cosa que ocurrirá pronto, sepa si debe aplaudir o patalear.

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